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其中，最为有效的两种做法有：其一，将法治环境评估的数据发现放在相关数据的关系结构中解释。

[7]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年版，第261、277页。作为当前民族法制的核心规范，《民族区域自治法》无疑是自治州立法权行使的基础背景。

下文对此将有集中探讨。[24]杨旭：《民族自治地方立法选题及变通问题初探》，载《满族研究》2002年第3期。三、量与质的博弈：形式重合与实质重合的畛域界分 情形②和情形③代表了自治州在一般地方立法权和自治立法权中进行两类纯粹选择的可能性，但在大多数情况下，X事项的属性显然并非黑白分明，而是往往置身于兼具一般属性和民族属性的灰色地带，因此对情形①的解剖麻雀就显得格外重要。虽然结构上比较复杂，但情形①中有关自治州既有立法偏颇问题的策略选择却相对简单，因为在《立法法》修改之前，所谓的既有立法只能是自治立法，且实践中主要是单行条例。[38]那么，这些伪自治权能否与真正的自治权等量齐观而被直接纳入自治立法权的范畴清单？[39]笔者认为，自治州的这些自治权在内涵和构成上与同级一般地方（如设区的市）所享有的权力并无本质差异，之所以被列举，一方面，在立法目的上可解释为立法者对民族自治地方同样享有这些权力的法律地位的宣示和强调。

[74][德]托马斯·莱塞尔：《法社会学基本问题》，王亚飞译，法律出版社2014年版，第98页。如第三章第45条的规定民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展，与其说是自治权，毋宁说是民族自治地方的环保责任。行政制规权的自治权能意味着行政机关在制定规则时，对于内容亦存在一定裁量空间。

其一，以内部程序性、组织性和规制性制度和机制为主要内容的内部规则。一般而言，法律授权大体有两种模式，即专门授权法授权和规制性法律授权。[1]这种张力至少产生两种后果：其一，大量超越权限的创制性规则不得不存在，进而导致规则在法律上的效力与现实的效力不一致。司法机关可以对这种规则进行严格的审查。

[42]第三，规则制定形式的裁量权。[81]行政机关为了实施法律赋予它的责任，可以制定程序性规则。

内部组织性和程序性规则主要是规定行政机关内部运行实践的规则。其次，行政规则的建构功能。这种分类方式过于武断，且无法对现实做出科学的回应。[24]然而，后来正式颁布的美国《联邦行政程序法》则将规则的定义重塑为任何行政机构做出的具有普遍或者特定适用性，并且具有未来效力的陈述，即强调行政规则的普遍适用性和未来效力。

另外，从当前我国法律体系来看，法律防范和规制的对象主要是行政立法性规则，对行政立法之外的规范性文件缺乏足够关注以及规制手段的供给。[6]参见前注[3]，哈特穆勒·毛雷尔书，第599页。行政机关并不只是纯粹地执行法律，其必然要具有创造性和建构性。基于笔者在本文中对行政制规权概念、本质、权源的分析，我国行政规则的分类、功能以及效力需要重构。

技术规程和标准体现了技术性和科学性，为行政机关所独享，具有很强的创制性。行政机关制定这些规则主要是为行政机关和相对人提出行为指引。

这两种分类标准都存在很大的逻辑漏洞。在我国，行政机关发布的各种指导意见，往往既含有政策性内容，又包含一些具体的规则。

[76]参见前注[44]，杰里·L·马肖书，第309页。(三)宪制使命：因宪法执行者角色而取得 部分行政规则制定权源于行政机关的宪制使命与宪法承诺。因而，需要统一的行政法概念，对行政机关制定规则的行为进行概括和解释。如果行政规则也是一种立法，那么法律与行政规则的关系的处理便存在危机。这种授权是否合法呢？基于法的法规创造力原理以及法律与行政的关系，只有法律才构成对行政的有效授权。第一，行政规则对法律的从属性。

[91] See Kenneth A. Bamberger, Normative Canons in the Review of Administrative Policymaking, 118 Yale L. J.64, 96(2008), p.91. [92]参见沈岿：《解析行政规则对司法的约束——以行政诉讼为论域》，《中外法学》2006年第2期。非基于法律授权，而是基于行政机关自身职权而制定的行政规则，具有行政拘束力。

在我国，技术规则往往以导则和标准的形式出现，并没有独立的法律地位。See Emily S. Bremer, supra note51, at1221. [60]See J. Albert Hutchinson, supra note 15, p.284. [61]同前注[44]，杰里·L·马肖书，第228页。

内部组织性和程序性规则是对法律规范的必要补充，能够解决外部法律规范不能解决的问题。[96]行政规则通过某种宣示，比如道德宣示，起到引导和规范行政机关或者行政相对人行为的作用，此时可以具有特殊性地认为行政规则具有宣示效力。

从美国《联邦行政程序法》的制定历史来看，国会对行政规则概念的界定经历了法律效力标准到未来效力标准的转变，扩展了行政规则的范围。首先，行政制规权是行政权的独特面向。德、日基本上在遵循法规命令与行政规则二元划分基础上，再对两种规则进行内部细分的逻辑。三是，它往往以秘密法的形式存在，不受行政程序法的约束，缺乏公众参与，无法保障合法性和正当性。

其中，解释功能是基础，建构功能是补充，创制功能是例外。应当指出的是，立法性规则与我国目前的行政立法的范围有重合之处，但又不完全一致。

行政规则的创制性主要，强调的是行政机关在行政规则中创设和发展宪法规范的现象。风险社会和科技发展使得技术规则成为独特且至关重要的规则类型。

比如，同一行政机关可能将功能和内容相似的文件定性为性质完全不同的文件——有的是规章，有的是行政规范性文件。英美法系国家的概念虽略显粗糙，但具有较强的统合力和解释力。

[76]再次，宪法构成合法政府利益的基础。换言之，行政规则可以通过宣示功能来改变人们的行为。第二，从历史上看，政府官员和公共机构从政府成立之日就开始行使规则制定权，其制定此类规则的权力往往是基于现实的需要，而非法律或者立法者的授权。法律拘束力和行政拘束力都是一种强制约束力，行政机关和行政相对人原则上应当受其约束。

[39]早在1920年《矿产租赁法》和1934年《泰勒放牧法》中，美国国会便授予行政机关影响公共土地交易的立法性裁量权。其关键权能是自治权，在其自治空间内，享有制定规则的裁量权，建构内部行政法体系。

由于宪法具有根本性和创制性，因而行政规则中体现对宪法理解、发展宪法的内容，凸显其创制功能。[9]参见王锴：《我国行政立法性质分析》，《重庆社会科学》2006年第6期。

相比之下，以内容、目的和效力为标准进行分类，可操作性更强，更符合行政制规权的权能要素和来源。将法与法律进行区别的德国法哲学提供的启示是：法律只是法的载体，法才是法律的核心内容。